MOBILIDADE URBANA: O desafio para as Políticas Públicas

MOBILIDADE URBANA: O desafio para as Políticas Públicas

CASO – TREM DE GUARULHOS E EXPRESSO AEROPORTO

Projeto de pesquisa preparado para a disciplina Logística Integrada e Nível de Serviços no Setor Público do Curso de Gestão de Políticas Públicas

Tutor: Prof. Dr. José Carlos Vaz

 Célia Araujo de Carvalho – nº USP 210300

Reginaldo Antonio de Pinho – nº USP 6874476

São Paulo – dezembro de 2010 – Brasil

 

1.      Considerações Iniciais

Busca-se com esse trabalho, desenvolver uma reflexão a respeito do tema Mobilidade Urbana sob algumas bases teóricas, técnicas e experiências de otimização do nível de serviços prestados à sociedade. Relaciona-se a gestão da dimensão logística das políticas públicas de alto impacto na qualidade de vida urbana como resultado do atendimento as demandas e a sua relação com o custo dos serviços públicos.

A mobilidade urbana estrutura a metrópole contemporânea, grande extensão territorial que concentra atividades e serviços especializados e os conseqüentes fatores estimulantes de movimentos migratórios de tipo urbano-urbano, relacionando simultaneamente os impactos das atividades humanas nas perspectivas de coesão social e desenvolvimento econômico-ambiental de modo a proporcionar o acesso amplo e democrático, seguro, socialmente inclusivo e sustentável.

As necessidades de deslocamento e movimentação, geradas dentro desse contexto, nem sempre podem ser presumidas no padrão pendular (origem-destino linear), mas caracterizadas e conectadas em redes de mobilidade, disponibilizadas por tecnologias de comunicação e transporte. Desse modo, o tratamento aqui dado far-se-á na articulação de políticas de transporte, trânsito e acessibilidade (padrões de circulação intra e interurbanos, assim como meios de alcançá-los), priorizando a implementação de sistemas coletivos; a integração entre diversas modalidades; bem como do conceito de acessibilidade universal, qual seja, aquele garantido a todos – inclusive às pessoas com restrição de mobilidade – para além dos significados relacionados à mobilidade virtual (telefones móveis ou fixos, internet e outras tecnologias de comunicabilidade) e à mobilidade social (migrações e mudanças econômico-ocupacionais).

A proposta busca a compreensão dos desafios a serem enfrentados por determinada política pública de mobilidade urbana que objetiva à economicidade, eficácia e eficiência dos serviços pelo levantamento dos trade-offs envolvidos, numa estruturação que apresenta o problema, justificativa, objetivos, base teórica e as respectivas referências bibliográficas.

2.      Apresentação do Problema e Justificativa

A discussão sobre as questões da metrópole com foco nos modelos que propagam ou minimizam o desenvolvimento das cidades e os problemas enfrentados por seus habitantes, tem provocado a necessidade de se repensar arranjos espaciais e os respectivos fluxos materiais no território, especialmente relacionados à mobilidade urbana - aqui compreendida em um significado de acessibilidade, qual seja qualquer estratégia que habilite o uso de meios que permitam maior capacidade de locomoção.

A Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), em particular na interligação São Paulo-Guarulhos - dadas as distribuições das atividades econômicas e por conseqüência dos postos de trabalho na região centralizada de São Paulo e a condição de que Guarulhos aporta em seu território o Aeroporto Internacional - permite uma análise do deslocamento contínuo (tanto dos trabalhadores para as “áreas centrais” como dos usuários do transporte aéreo) como um extraordinário desafio ao planejamento urbano e às políticas públicas, já que seu o estudo em mobilidade urbana precisa considerar o maior número possível de questões vinculadas à necessidade desses deslocamentos dentro do perímetro dos dois grandes centros urbanos, assim como pelo crescente número de pessoas e cargas.

A quantidade necessária de viagens entre Guarulhos e São Paulo, com o aumento da mobilidade e a conseqüente melhora na qualidade de vida se apresentou como uma alternativa possível na proposta do Trem Expresso Aeroporto (2009). Todavia, o formato pelo qual se alavanca o desenvolvimento local (não articulado) e extremamente variado nas diversas esferas governamentais, com as diferentes opções de prioridades e competências, trouxe uma relação de diferentes benefícios com consequências à priori bastante negativas.

            Para que se entenda a crise de mobilidade urbana paulistana é necessário que se analise mais detidamente o sistema de transporte desde o desenvolvimento da cidade, sua ocupação, o sistema de infra-estrutura viária, as interações entre fator humano, veículo, via pública, meio ambiente e os vínculos com os municípios adjacentes formadores da RMSP, fora dos limites desse estudo.

3. Objetivos

O objetivo principal desse trabalho é a compreensão dos principais trade-offs envolvidos em políticas publicas de mobilidade urbana buscando conhecer seu funcionamento e avaliar sua aplicabilidade, além de apresentar os possíveis indicadores de desempenho relevantes ao sistema; analisar aspectos dos custos (compra/contratações) e as decisões logísticas e de desenvolvimento, tendo em mente que nem todas as variáveis envolvidas serão contempladas no estudo. A análise crítica da experiência pretende avaliar se as medidas tomadas favoreceram a população (pressuposto das ações dos gestores públicos).

Faz parte do estudo, conhecer as estratégias utilizadas nas políticas públicas e as considerações nelas envolvidas em seu ciclo (agenda, formulação, implementação e avaliação) pautadas em marco legal e nas condições de consecução dadas aos/pelos atores envolvidos, assim como a análise dos resultados alcançados em efetividade e eficácia das ações que objetivam a relação eficiente entre mobilidade e desenvolvimento urbano.

4.      Mobilidade Urbana

A análise de mobilidade urbana requer uma ampliação de leitura, que busque associar o aspecto sócio-econômico (relacionado a adequação de oferta de transporte) ao aspecto sócio-ambiental (relacionado à qualidade de vida). Se de um lado há o tratamento adequado às medidas que associam transporte ao desenvolvimento urbano e de outro as relações que enquadram o uso de tecnologias, é imprescindível que haja uma mediação dada pelo aspecto de equidade social em relação aos deslocamentos. Um estudo mais detalhado, requer estabelecer as diversas relações entre o uso e ocupação do solo urbano, os sistemas de transporte e a infra-estrutura viária, além da interação entre as pessoas, o veículo, a via pública e o meio ambiente.

Entre as macro mudanças destaca-se a realocação de pólos de desenvolvimento, com a redução dos deslocamentos ou mesmo a fixação da população em outras localidades de geração de emprego e renda, apontados como necessidade premente nas pesquisas de origem-destino. Há que se apontar como solução, uma abordagem sistêmica e com visão de longo prazo, que requeira a superação de desafios tecnológicos, políticos e administrativos menos setorizados e num amplo debate com os segmentos representativos de tais demandas. Portanto a melhor abordagem da questão da mobilidade urbana não está em atitudes episódicas e empreendimentos pontuais, mas em um plano diretor contendo uma política de uso e ocupação do solo, que racionalize as necessidades de deslocamentos e evitem a sucessão de ações e omissões da ação pública.

Tendo em vista que Mobilidade Urbana é o conjunto estruturado e coordenado de modos, serviços e infra-estrutura que garantem os deslocamentos de pessoas e bens na cidade, faz-se necessário a qualificação e/ou a re-qualificação dos deslocamentos através da redução das distâncias e dos modos a percorrer determinados destinos; dos tempos de viagens; dos custos operacionais; das necessidades de deslocamentos; do consumo energético e do impacto ambiental.

Assim, estabelecer uma Estratégia de Mobilidade Urbana contempla como prioritária a elaboração do “Plano Geral de Transportes” ou “Plano Geral de Mobilidade Urbana” (nos moldes do Plano Integrado de Transportes Urbanos – PITU) com a complementação da Malha Viária Básica e a instalação de equipamentos de tráfego com tecnologias adequadas à qualificação da segurança; à priorização do transporte coletivo, do pedestre e do uso da bicicleta e à estratificação do tráfego de cargas, além da classificação funcional e hierarquização da malha viária, bem como a implantação de centros de integração e transbordo de passageiros e de transferência de cargas.

Busca-se no crescimento da oferta de capacidade do sistema viário e do transporte coletivo de grande capacidade (que sempre envolve capital intensivo) a solução ideal, aceita tanto pelo poder público e pelas comunidades científicas e tecnológicas, quanto pela iniciativa privada. Ainda que racionalizar o uso da infra-estrutura já existente tenha sido a prioridade em relação a novas soluções de capital intensivo. Com estudos de viabilidade técnica, econômica e financeira por ferramentas de análise e projeção de viagens utilizadas, proporciona-se um entendimento adequado às questões de mobilidade e na aproximação do uso de solo-transporte-trânsito pode-se desenvolver ações de aumento da oferta de infra-estrutura e a racionalização da demanda de viagens (com monitoramento eletrônico do trânsito) sem insistir na predominância de privilegiar obras aos serviços, que resultam por vezes em outros vários desequilíbrios.

“A mobilidade urbana sustentável consiste numa coordenação de ações conjuntas para produzir efeitos de longo prazo atrelados ao balanceamento de metas ambientais, econômicas e sociais” (GOUVÊA, 2010).

É preciso ainda, buscar uma solução que venha a ser tecnicamente viável e socialmente justa, desde a associação ao uso ou a socialização por via tributária, já que o pagamento pelo exercício de privilégio do uso de um bem cuja oferta é escassa permite re-injetar os recursos na ampliação do sistema de transporte coletivo de qualidade. Há que se ter em mente que o poder concedente não investe, apenas controla, regulamenta e dá garantias de aplicação dos recursos para as finalidades previstas e visíveis ao público usuário. Tecnicamente a solução estaria dada, se os fatos não fossem investidos de decisão política, entre situações antipáticas, impopulares e “dolorosas”.

As escolhas dirigidas para a direção de programas de investimento em transportes estão especialmente relacionados:

- Ao aumento (crescente) da demanda – QUANTIDADE, e por serviços mais rápidos e melhores – QUALIDADE;

- Em políticas de tarifação de transporte público (com ou sem diferenciação);

- Em planos de uso entre a necessidade e a oportunidade de utilização do transporte;

- Na gestão do transporte, via operadora ou poder público;

- No uso de tecnologias de transporte e meio ambiente (energia, ar e poluição).

Há que considerar que tal condição exige a comparação possível com indicadores, de modo a avaliar os impactos provocados (PROPOLIS, 2004)em abordagens de condição:

a)     Ambiental (Poluição do ar, Consumo de recursos naturais, Qualidade ambiental)

b)     Social (Saúde, Equidade, Oportunidades)

c)      Econômica (Rede total de benefícios líquidos do transporte, Rede total de benefícios líquidos do uso do solo, Economia regional e competitividade)

5. Estudo de Caso: TREM DE GUARULHOS E EXPRESSO AEROPORTO

O empreendimento foi idealizado para promover a interligação do Município de Guarulhos com o sistema de transporte de alta capacidade integrado à rede metro-ferroviária de São Paulo, de forma a permitir a acessibilidade aos centros de serviços da região metropolitana com uma tarifa única. De previsão inicial superior a 100mil usuários/dia e uma expectativa de 200mil usuários/dia, buscou considerar os benefícios sociais de economia de aproximadamente 30 milhões horas/ano; redução de mais de 100 ônibus nas vias da cidade de São Paulo; redução significativa da emissão de poluentes e a geração de emprego e atividade econômica, sob duas condições distintas:

a)      A demanda gerada pelo terminal aeroportuário de Guarulhos atendida pelo Trem Expresso Aeroporto;

b)      A demanda da população residente em Guarulhos, que atualmente só dispõe do sistema rodoviário para acessar a capital, atendida pelo Trem de Guarulhos.

O Expresso Aeroporto concebido no aproveitando parcial da faixa de domínio ferroviário da CPTM/SP, Linha 12 – Safira, teria a denominação de Linha 14 – Ônix, com 28 Km de extensão, ligando o centro de São Paulo ao Aeroporto de Guarulhos, sem paradas intermediárias.

O Trem de Guarulhos estaria destinado a compor a extensão da malha ferroviária da CPTM/SP, promovendo a interligação ferroviária entre a capital paulista e a cidade de Guarulhos, aproveitando parte da malha já existente, Linha 12 – Safira, com uma extensão de 20 Km, já contemplada com 04 estações de embarque/desembarque de passageiros: Brás, Tatuapé, Penha e Engenheiro Goulart e a extensão total até a estação Guarulhos, concluindo a linha no bairro CECAP, denominada de Linha 13 – Jade.

A proposta do Trem de Guarulhos, idealizada para atender a uma demanda de aproximadamente 100 mil passageiros/dia, desafogaria consideravelmente a necessidade de transporte de ônibus urbana que interliga a capital paulista à Guarulhos pelas vias marginais do Rio Tietê, enquanto que ao Expresso Aeroporto destinava-se a uma demanda estimada de 22 mil passageiros/dia na ligação capital paulista ao Aeroporto de Guarulhos por uma via de rápido acesso e num veículo de transporte de menor impacto ambiental que o atual transporte rodoviário utilizado em única opção. Desse modo, os dois empreendimentos juntos, propunham uma redução considerável de veículos automotores sobre pneus em rodovias e marginais e uma segunda opção para deslocamento entre São Paulo e Guarulhos.

A premissa do projeto voltou-se para: o aproveitamento da faixa ferroviária; a ligação ponto a ponto “non stop”; em via segregada; em terminal remoto aeroportuário; o tempo máximo de viagem de 20 minutos; a flexibilidade para o atendimento das variações de demanda no tempo; o dimensionamento da oferta considerando todos os passageiros sentados e com alto padrão de conforto; a flexibilidade de concepção tecnológica e a tarifa livre para exploração do serviço Expresso Aeroporto.

A licitação internacional lançada foi em junho de 2009 e a vencedora foi o consórcio MAG, liderado pelo escritório Biselli & Katchborian Arquitetos Associados de São Paulo, o contrato foi assinado com a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) para projetar a construção do terceiro terminal de passageiros do Aeroporto de Cumbica, em Guarulhos, na Região Metropolitana de São Paulo (Folha de São Paulo, 13/07/2010). Tida como obra estratégica para aplacar a crescente demanda do setor, prevê ainda seu aumento com o evento da COPA de 2014 no país.
Curioso que, em nota publicada no jornal O Estado de São Paulo em 19/10/2010, sob o título de “Governo de SP desiste de fazer Expresso Aeroporto”, o então governador Alberto Goldman reconhece que a licitação para a ligação sobre trilhos entre o centro de São Paulo e o Aeroporto de Guarulhos não foi aberta porque o projeto não atraiu o interesse do setor privado. Na verdade, o processo está tumultuado desde que o mesmo foi interrompido por decisão judicial, bem próximo do seu lançamento em 2009 e a partir daí Secretaria de Transportes Metropolitanos conta com uma liminar obtida para retomar o processo, desde que submeta o edital à modificações.  Sob uma transferência de culpas/responsabilidades entre governo estadual e federal, pairou a incerteza sobre a viabilidade a respeito do futuro de Cumbica, justificadas por desconhecimento da demanda pelos serviços e o atraso da construção do Terminal 03 de passageiros do referido aeroporto.

Os problemas identificados quanto à aplicabilidade e implantação de políticas públicas de mobilidade nas grandes metrópoles referem-se justamente à articulação entre os agentes de governo das esferas municipal, estadual e federal, visto que no caso a União não promoveu a contratação dos projetos em tempo viável e não foi suficientemente clara na mobilização dos interessados para detalhamento e investimento em outras partes do projeto que estivessem para além do escopo de sua competência.

Com relação à esfera estadual, o Governo do Estado de São Paulo não esgotou as possibilidades para a conclusão do projeto além do mecanismo de Parceria Publica-Privada, engessando o tipo de contratação e com isso inviabilizando outras modalidades de financiamento do mesmo. De outra parte, os municípios envolvidos deixaram de articular ações que pudessem priorizar as vantagens e a importância do projeto, como gerador de divisas e fator de desenvolvimento regional e local. Disso resulta que, o princípio de benefício social a população foi desconsiderado, com os estímulos voltados inteiramente para os condicionantes de transferência das atividades do Estado para a iniciativa privada.

6.      Considerações finais

Acessibilidade e circulação são os grandes problemas do planejamento urbano, e as escolhas que podem prover suas formas expressam as dificuldades envolvidas. Administradores precisam levar em consideração que ambas exigem soluções integradoras e que sirvam a todos, em oposição à idéia de privilegiar alguns setores da sociedade.

O próprio crescimento da população urbana pressupõe um aumento das necessidades de mobilidade, que para serem satisfeitas exigem o investimento em infra-estrutura, principalmente aquelas que implantem sistemas de transporte coletivos mais adequados e relacionados ao contexto sócio-econômico regional de modo a atrair uma maior demanda da população. Justificativas pautadas na ausência de demanda e na limitação tecnológica são incoerentes e incorretas, visto que a falta se dá por cálculo indevido de escala e desatualização, males da cultura brasileira, que por sinal não pauta suas ações em medidas preventivas. Não existe uma receita pronta para resolver todos os problemas, mas uma ação inteligente é fruto da soma de muitas outras. É preciso que se busque uma visão menos setorial e mais social do problema, mais ousada e moderna para minimizar o agravamento da qualidade de vida urbana.

Bibliografia

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